PARECER COMPLEMENTAR

 

1. Do objeto deste parecer complementar.

 

Consultou-nos o Estado do Paraná sobre projeto de Resolução em trâmite perante a Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal que tem por escopo dispor sobre o cumprimento de exigência contida na alínea d do inciso III do art. 2° da Resolução do Senado Federal n° 98 de 1998. Foi por nós apresentado parecer em que se concluiu pela possibilidade jurídica de edição da resolução referida, que visa, à luz do que se depreende de sua leitura atenta, definir critérios de aferição acerca do cumprimento da Resolução n° 98/1998.

 

Paralelamente, atendendo à consulta formulada pelo Banco Itaú, foi apresentado parecer da lavra do eminente Professor Tercio Sampaio Ferraz Jr., em que conclui pela “inoportunidade, pela inconsistência de objetivos e pela inconstitucionalidade do referido Projeto de Resolução”.

 

Vem, agora, o Consulente, de nos solicitar o exame dos aspectos analisados pelo Prof. Tercio Sampaio Ferraz Jr. em seu parecer.

 

Nada obstante o entendimento externado pelo ilustre professor, permitimo-nos discordar das conclusões ali explicitadas, conforme constante do parecer por nós já formulado e da análise que segue.

 

Pretende-se, aqui, ressaltar o objeto da resolução projetada, bem como a ausência de qualquer reflexo modificativo de tal projeto para a original distribuição de direitos e deveres entre as partes integrantes das relações contratuais autorizadas pela Resolução n° 98/1998.

 

2. Do objeto do projeto de resolução: definição de critérios de aferição do cumprimento da Resolução 98/1988 – não caracterização como norma interpretativa típica – ausência de retroatividade.

 

Questão que merece ser destacada preliminarmente no exame da resolução projetada é a correta definição de seu objeto.

 

A leitura da Resolução n° 98/1998 permite aferir com clareza que entre as condições definidas para o Estado do Paraná na obtenção do crédito junto à União estava a de adquirir junto ao Banestado os títulos públicos ali referidos.

 

A obrigação do Estado do Paraná estava delineada como dever de adquirir títulos, o que, como é evidente, não consiste no pagamento respectivo, mas, sim, na celebração da avença que propicia a transmissão da propriedade.

 

O que se coloca em discussão é, neste momento, se o Senado pode editar resolução complementar sobre a matéria, nos termos constantes do projeto em tela.

 

A forma mais adequada de se aferir a possibilidade jurídica de o Senado editar uma resolução é partir, como exposto, do seu objeto, e não da suposição acerca de seus efeitos, ou seja, se são ex nunc ou ex tunc.

 

O exame da eficácia é posterior à conclusão sobre a conformidade da norma que se quer editar em relação à competência do ente que pretende exará-la. E tal competência do Senado Federal é, aqui, inequívoca.

 

Caberia, pois, em primeiro plano, examinar se matéria é afeita à competência constitucional do Senado Federal. Já se demonstrou no parecer por nós anteriormente emitido que sim, uma vez que se trata de definição de limites e condições para a realização de operação de crédito envolvendo Estado-membro e a União.

 

É de se observar que o parecer subscrito pelo Prof. Tercio Sampaio Ferraz Jr. não nega que o Senado possa emitir resolução sobre a matéria em tela. Seu argumento contrário ao projeto está centrado, todavia, na ali afirmada impossibilidade de que a norma possa retroagir, de modo a atingir situações pretéritas.

 

Ocorre que o projeto de resolução em tela não tem a pretensão de retroagir, até porque seu objeto não demanda efeito dessa natureza.

 

Na verdade, o projeto de resolução não tem natureza de norma interpretativa típica: o que ali se institui é critério de aferição sobre o cumprimento da obrigação instituída na Resolução anterior.

 

O projeto não esclarece dúvida sobre o teor da Resolução n° 98/1998 - já que a condição ali definida (aquisição dos títulos) deflui tanto da literalidade da regra como do sentido sistemático que emerge da Resolução – mas, sim, sobre como deve se dar a aferição do seu cumprimento.

 

Tampouco se trata de ato a subtrair competência do Poder Judiciário, dado que o espaço de indeterminação da Resolução 98/1998 é mínimo: restringe-se a definir como aferir o cumprimento da obrigação pelo Estado-membro, sem que isso implique, necessariamente, redefinir o teor dessa obrigação.

 

Demais disso, ainda que de interpretação autêntica se tratasse, inconstitucionalidade alguma haveria, já que normas dessa natureza são amplamente admitidas no ordenamento jurídico brasileiro.

 

No caso, todavia, não há o sentido potencialmente inovador que residiria em uma norma interpretativa típica, como o ato jurisdicional a criar norma para o caso concreto ou como ato legislativo a estabelecer o sentido correto de uma regra equívoca. Nada se redefine por meio do projeto de resolução em exame, já que ali se reafirma o que sempre esteve presente como único sentido tecnicamente viável para o conteúdo da obrigação de aquisição dos títulos.

 

Note-se que o projeto de resolução reprisa o teor da Resolução n° 98/1998 ao afirmar que a condição está cumprida com a celebração dos contratos. Por evidente: somente a aquisição dos títulos era condição para a liberação dos recursos pela União, e não o seu adimplemento junto ao terceiro (Banestado).

 

O que se apresenta como novo em relação à Resolução anterior é a certificação, pelo Ministério da Fazenda, do cumprimento do dever de aquisição dos títulos.

 

Assim, não se trata de norma interpretativa típica, mas, sim, de norma definidora de parâmetros que permitam aferir e declarar a desobrigação do Estado no tocante ao dever anteriormente assumido, sem que isso importe a sua alteração. É essa a dúvida que o projeto de resolução acaba por aclarar, e não o que, efetivamente, significa a aquisição de um bem.

 

Sem embargo, ainda que pudesse o projeto trata-se de norma interpretativa típica (o que não parece ser o caso), é de se ressaltar que os seus efeitos respectivos poderiam ser produzidos desde logo para relações jurídicas em curso ou, ainda, poderiam, sim, ser retroativos[1], sem que isso importasse em qualquer inconstitucionalidade.

 

Em especial no tocante à incidência da assim denominada multa contratual em foco, não há qualquer inconstitucionalidade em se afirmar que uma nova norma poderia fazer cessar a incidência de sanção reiterada, que vem sendo imposta periodicamente ante a ausência de critérios para propiciar a certificação do cumprimento da obrigação anteriormente definida.

 

Uma nova norma pode incidir sobre efeitos futuros, produzidos após a sua vigência. Assim, por exemplo, tem-se o disposto no artigo 2.035 do Código Civil de 2002 que prevê a aplicação do novel diploma legal aos efeitos de atos e fatos jurídicos produzidos após a sua vigência, ainda que o ato ou fato seja a ela anterior.

 

Demais disso, um efeito jurídico não decorre apenas de um pressuposto de direito, mas, também, de um pressuposto de fato. O pressuposto de fato dos efeitos não é, tão só, o fato ou ato originário, mas, também, os atos ou fatos que desencadeiam certos efeitos específicos.

 

Como se sabe dos elementares manuais de Direito Civil, os efeitos de um testamento, por exemplo, não se subordinam tão somente ao negócio jurídico testamentário, à luz da lei vigente quando de sua elaboração, mas, sim, do fato que é pressuposto para a eficácia de suas disposições: a morte do testador. É a lei vigente na data da morte do testador – e não aquela vigente quando da realização do testamento – que rege a eficácia das disposições de última vontade.

 

Destaque-se, sem embargo, que a irretroatividade da norma jurídica, em especial de normas interpretativas (caso de norma dessa natureza se tratasse) não é dogma. Uma norma não é, de plano, ofensiva à Constituição pelo só fato de ser retroativa.

 

O Pleno do Supremo Tribunal Federal, em decisão unânime, já se manifestou sobre a matéria, entendendo que normas interpretativas são juridicamente possíveis e, mais que isso, podem produzir efeitos retroativos:

 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA PROVISORIA DE CARÁTER INTERPRETATIVO - LEIS INTERPRETATIVAS - A QUESTÃO DA INTERPRETAÇÃO DE LEIS DE CONVERSAO POR MEDIDA PROVISORIA - PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE - CARÁTER RELATIVO - LEIS INTERPRETATIVAS E APLICAÇÃO RETROATIVA - REITERAÇÃO DE MEDIDA PROVISORIA SOBRE MATÉRIA APRECIADA E REJEITADA PELO CONGRESSO NACIONAL - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - AUSÊNCIA DO "PERICULUM IN MORA" - INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. - E PLAUSÍVEL, EM FACE DO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO, O RECONHECIMENTO DA ADMISSIBILIDADE DAS LEIS INTERPRETATIVAS, QUE CONFIGURAM INSTRUMENTO JURIDICAMENTE IDONEO DE VEICULAÇÃO DA DENOMINADA INTERPRETAÇÃO AUTENTICA. - AS LEIS INTERPRETATIVAS - DESDE QUE RECONHECIDA A SUA EXISTÊNCIA EM NOSSO SISTEMA DE DIREITO POSITIVO - NÃO TRADUZEM USURPAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS DO JUDICIARIO E, EM CONSEQUENCIA, NÃO OFENDEM O POSTULADO FUNDAMENTAL DA DIVISAO FUNCIONAL DO PODER. - MESMO AS LEIS INTERPRETATIVAS EXPOEM-SE AO EXAME E A INTERPRETAÇÃO DOS JUIZES E TRIBUNAIS. NÃO SE REVELAM, ASSIM, ESPÉCIES NORMATIVAS IMUNES AO CONTROLE JURISDICIONAL. - A QUESTÃO DA INTERPRETAÇÃO DE LEIS DE CONVERSAO POR MEDIDA PROVISORIA EDITADA PELO PRESIDENTE DA REPUBLICA. - O PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE "SOMENTE" CONDICIONA A ATIVIDADE JURÍDICA DO ESTADO NAS HIPÓTESES EXPRESSAMENTE PREVISTAS PELA CONSTITUIÇÃO, EM ORDEM A INIBIR A AÇÃO DO PODER PÚBLICO EVENTUALMENTE CONFIGURADORA DE RESTRIÇÃO GRAVOSA (A) AO "STATUS LIBERTATIS" DA PESSOA (CF, ART. 5. XL), (B) AO "STATUS SUBJECTIONAIS" DO CONTRIBUINTE EM MATÉRIA TRIBUTARIA (CF, ART. 150, III, "A") E (C) A "SEGURANÇA" JURÍDICA NO DOMÍNIO DAS RELAÇÕES SOCIAIS (CF, ART. 5., XXXVI). - NA MEDIDA EM QUE A RETROPROJEÇÃO NORMATIVA DA LEI "NÃO" GERE E "NEM" PRODUZA OS GRAVAMES REFERIDOS, NADA IMPEDE QUE O ESTADO EDITE E PRESCREVA ATOS NORMATIVOS COM EFEITO RETROATIVO. - AS LEIS, EM FACE DO CARÁTER PROSPECTIVO DE QUE SE REVESTEM, DEVEM, "ORDINARIAMENTE", DISPOR PARA O FUTURO. O SISTEMA JURÍDICO- CONSTITUCIONAL BRASILEIRO, CONTUDO, "NÃO" ASSENTOU, COMO POSTULADO ABSOLUTO, INCONDICIONAL E INDERROGAVEL, O PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE. - A QUESTÃO DA RETROATIVIDADE DAS LEIS INTERPRETATIVAS. (STF – Pleno – ADIN 6053 – Rel. Min Celso de Mello - DJ 05/03/1993)

 

Assim, caso pudesse prevalecer a opinião de que a resolução projetada seria norma interpretativa de caráter retroativo, seria ela, ainda assim, plenamente constitucional, já que não ofende a coisa julgada (a eventual existência de demanda sobre matéria não obsta sua apreciação legislativa antes do trânsito em julgado), o ato jurídico perfeito nem direito adquirido.

 

É de se notar, sem embargo, que não é sequer sustentável, no plano técnico, afirmar dúvida fundada sobre o que significa a aquisição dos títulos, bem como da diferença entre aquisição e pagamento. A resolução projetada não interpreta esse aspecto, pois se trata de tema que, pelo seu sentido técnico inequívoco, prescinde de outra norma que a interprete. A rigor, o projeto de Resolução não altera o sentido que emerge da Resolução anterior nem dos contratos dali decorrentes, que não sofrem qualquer alteração.

 

A aquisição dos títulos, nos termos da Resolução 98/1998, a seu turno, já é ato jurídico perfeito, de modo que eventual inconstitucionalidade somente adviria de uma eventual norma em sentido contrário ao da resolução proposta: ou seja, uma nova regra que, para além da aquisição, impusesse ao Estado do Paraná o pagamento respectivo, como dever de cumprimento exigível pela União.

 

A matéria, como explicitada em parecer anterior, é elementar para o Direito Civil – cujos conceitos ao caso presente se aplicam integralmente. Eventual compreensão diversa sobre o que significa a aquisição dos títulos não decorre de interpretação sustentável, mas, sim, de equívoco técnico.

 

Remarque-se: o projeto de resolução nada traz de novo no tocante a esse aspecto, pelo que sequer entra em questão o tema de sua retroatividade ou irretroatividade.

 

O projeto de resolução não traz como dado fundamental a definição sobre o que é adquirir: tal definição técnica é inequívoca, e consiste na transmissão da propriedade sobre um bem (e os títulos, como créditos que representam, são bens móveis por determinação legal). O pagamento do preço é etapa posterior, que diz respeito à relação jurídica entre credor e devedor, e não à União, perante quem o Estado se obrigou apenas a adquirir os títulos junto a terceiro.

 

Destarte, não é retroativo o efeito decorrente do advento da resolução proposta: o que dali emerge é a forma de aferir o cumprimento ou não pelo Estado da obrigação assumida frente à União. O critério de aferição, na verdade, poderia constar da própria resolução originária, já que não a inova no tocante aos deveres que impõe. A aferição propriamente dita, a seu turno, é ato que somente pode ser realizado posteriormente à celebração dos contratos e ao cumprimento do dever assumido – qual seja, o de adquirir os títulos.

 

O projeto de resolução prevê ato a ser praticado após a sua edição: a identificação sobre se a obrigação assumida na Resolução anterior foi ou não cumprida. Não se altera a resolução anterior, pois não há outro sentido técnico que pode emergir do vocábulo aquisição senão o que já foi acima explicitado.

 

Pedindo vênia para mais uma vez reportar-nos ao parecer do ilustre Prof. Tercio Sampaio Ferraz Jr., ali se observa que em momento algum o eminente professor se refere à aquisição como sinônimo de pagamento – e não poderia ser diferente, pelas razões expostas mais acima.

 

Sustenta, todavia, o parecerista, que o pagamento integraria o fim contratual. A questão, todavia, reside em saber a qual relação contratual essa finalidade integraria, em especial à luz do disposto na Resolução n° 98/1998: se apenas à relação entre Estado do Paraná e Banestado, ou, também, à relação entre Estado e União. É o que se examinará a seguir.

 

3. Do objeto da Resolução n° 98/1998, das relações jurídicas que integram os contratos dali decorrentes e das obrigações ali instituídas.

 

A questão acima referida já foi, em verdade, objeto do parecer por nós anteriormente formulado, merecendo, todavia, aqui, maior explicitação.

 

Os contratos de refinanciamento e de abertura de crédito firmados entre Estado e União têm por fonte e balizamento a Resolução n° 98/1998. Ali estão as obrigações recíprocas entre União e Estado-membro, de modo que a finalidade da relação contratual por ela autorizada é aquela que emerge da própria Resolução.

 

Contratos anexos celebrados com terceiros podem ter sua finalidade própria adicional, é certo, a qual, todavia, não vincula a União.

 

Na verdade, nem todas as obrigações constantes dos contratos que decorreram da Resolução n° 98/1998 são reciprocamente exigíveis entre todos os contratantes: apesar na conexão entre os contratos, as partes são diferentes e as relações jurídicas ali instituídas também são diversas. Ou seja: como já exposto no parecer anterior, se entrecruzam mas não se confundem entre si.

 

Em outras palavras: em contratos conexos celebrados entre partes diversas, são múltiplas as relações contratuais componentes da situação jurídica. Isso significa que há deveres cuja satisfação é exigível pelos integrantes de dada relação jurídica específica.

 

Em especial em contratos como aqueles de que se está a tratar, tem-se o balizamento das obrigações exigíveis pelo ente que confere o crédito (União) frente àquele que o recebe (Estado) definido estritamente pela Resolução que autoriza a celebração do contrato de abertura de crédito.

 

Destarte, somente as obrigações estritamente previstas na Resolução respectiva são exigíveis pela União diante do Estado: obrigações assumidas perante terceiros, ainda que decorrentes dos deveres frente à União, com estes não se confundem, e ao ente público Federal não são pertinentes.

 

Nessa esteira é que se afirma que, para a União, não há relevância no pagamento, pelo Estado do Paraná ao Banestado, do preço dos títulos adquiridos. Essa obrigação de pagar não está prevista na Resolução nem, tampouco, integra a sua finalidade, já que não é função do Poder Executivo fiscalizar o cumprimento de obrigações assumidas frente a entidades privadas. Não é o Executivo competente para zelar pelo cumprimento de contratos com terceiros, papel que cabe privativamente ao poder Judiciário, mediante provocação da parte que se julga prejudicada, mediante o exercício do direito de ação.

 

Entendimento diverso ofende a competência constitucional do Poder Executivo Federal, que ingressaria em competência exclusiva do Poder Judiciário.

 

Somente integra a finalidade da Resolução o cumprimento das obrigações assumidas pelo Estado-membro frente à União. As demais são, para a União, res inter alios.

 

Se a conexão contratual importasse, ipso facto, a exigibilidade, por todos os contratantes, de todas as obrigações assumidas nas diversas avenças, emergiria a sui generis hipótese em que alguém que não é o credor de uma prestação pudesse impor sanção ao devedor pelo não atendimento de direito alheio.

 

É o que a insustentável confusão entre aquisição e pagamento acaba por, equivocadamente, produzir no caso em tela: impor a um sujeito o dever de sancionar o devedor pelo suposto descumprimento de obrigação que não corresponde ao seu próprio direito subjetivo, mas, sim, a eventual direito subjetivo alheio.

 

Trata-se de compreensão totalmente insubsistente sobre o sentido e o alcance da multiplicidade de relações contratais conexas.

 

A União não pode sancionar o eventual não adimplemento de um débito do qual não é credora, mormente porque o adimplemento junto ao terceiro sequer se apresenta, nem mesmo remotamente, como condição necessária ao cumprimento, pelo Estado-membro, das obrigações por este assumidas frente à União. Demais disso, o pagamento dos títulos deveria se dar com recursos próprios do Estado-membro, não se destinando o crédito oferecido pela União à finalidade específica de pagamento pelos títulos adquiridos.

 

Deveras, nem as obrigações assumidas pelo Estado do Paraná exclusivamente frente à União são exigíveis pelo Banestado, nem, tampouco, as obrigações assumidas pelo Estado do Paraná exclusivamente frente ao Banestado são exigíveis pela União.

 

Tanto é assim que, se o Estado deixar de realizar seus pagamentos à União, não teria o Banestado qualquer pretensão sancionatória em face do Estado. Isso se deve ao fato de que, sendo diversas as relações jurídicas, as prestações reciprocamente exigíveis entre os contratantes se determinam pelos pólos integrantes de cada uma dessas relações jurídicas.

 

Em suma: a obrigação do Estado frente à União, à luz da Resolução 98/1998 e dos contratos dali decorrentes se restringe à aquisição dos títulos, não incluindo seu pagamento a terceiro.

 

Conclusão.

 

Conclui-se, diante de todo o exposto, que o projeto de resolução é constitucional, não importando alteração da Resolução n° 98/1998 nem revisão dos contratos que dali decorreram.

 

É o parecer.

 

Curitiba, 20 de agosto de 2007.

 

Prof. Dr. Luiz Edson Fachin